Диалог аргументов в пользу присоединения
Интервью начальника Правового Управления Федеральной таможенной службы РФ Галиной Баландиной
- Галина Владимировґна! В таможенной среде часто можно услышать такое понятие, как упроґщение и гармонизация таґможенных процедур. Каґков его смысл?
- Когда мы говорим о междуґнародных стандартах упрощения и гармонизации таможенных проґцедур, то имеем в виду обновґленную версию Международной конвенции об упрощении и гарґмонизации таможенных процедур, одобренную Всемирной таможенной организацией в 1999 году. Дело в том, что сама конвенґция, известная в таможенных и близких к ним кругах как Киотская, была заключена в 1973 году, но регламент присоединения к ней стран был достаточно гибґким: любое государство могло выбрать те ее приложения и отґдельные правила, которые отвеґчают его интересам. И, собственґно, цель конвенции, следующая из ее названия, - упрощение и гармонизация таможенных проґцедур - не была достигнута.
Обновленная версия конвенции (официальное название - Протоґкол об изменении Международґной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процеґдур, Брюссель, 26 июня 1999 г.) пока еще не вступила в силу как международный договор, открытый для присоединения. Дело в том, что по условиям протокоґла это случится после того, как 40 из уже действующих участниґков Киотской конвенции подпишут или ратифицируют протокол. На сегодня подобные заявления сделали только 38 участников. Мы стоим в очереди , ожидая вступления еще двоих, после чего конвенция будет открыта для приґсоединения и других стран, не являющихся ее участниками, - России в том числе.
- Киотская конвенция и Генеральное приложеґние к ней - основополаґгающие документы в межґдународных таможенных отношениях. Существуют ли механизмы адаптации к ним столь разнообразґных национальных тамоґженных законодательных актов присоединяющихся стран?
- О конвенции можно говоґрить много, она принципиально меняет подход философии тамоґженного администрирования. Сейґчас ее ключевым элементом является Генеральное приложеґние, состоящее из 10 глав, в которых заложены основные принципы не только таможенноґго регулирования, но и взаимоґотношений между таможней и бизнесом. Согласно условиям конвенции по этим 10 главам, стандартам, содержащимся в них, не допускается никаких оговоґрок. То есть государство, приґсоединяющееся к Киотской конвенции, должно, тем самым, взять на себя обязательства слеґдовать всем правилам, содерґжащимся в Генеральном прилоґжении.
Сами правила не являются нормами прямого действия. Это некие стандарты; сформулированґные для того, чтобы быть трансґлированными в национальном законодательстве. При этом госуґдарству дается срок от трех до пяти лет для приведения собґственного законодательства в соґответствие со стандартами Генерального приложения к конґвенции. В частности, длительґный пятилетний срок нужен для таких правил, как использоваґние электронного декларироваґния (что требует не только законодательных, но и определенґных технических усилий), упроґщенные процедуры для уполноґмоченных лиц (в случаях, когда товары могут оформляться, что называется, на доверии, с поґследующим закреплением сведений, необходимых для тамоґженных целей, в таможенной декґларации и иных документах), и некоторых других.
- Каков главный, осґновополагающий принґцип современного тамоґженного взаимодействия, и каким образом он отґражен в конвенции?
- Общий принцип Киотской конвенции (причем в этом докуґменте он наполнен конкретными юридическими механизмами) можґно сформулировать следующим образом: содействие развитию внешней торговли без ущерба для эффективности таможенного контроля. В одной фразе совмещеґны два изначально конфликтных положения, потому что, безусґловно, полное содействие развиґтию внешней торговли предполаґгает отмену всех ограничений - это просто зеленый коридор на ввоз и вывоз товаров. Но с учетом определенных торговых барьеров, предусмотренных внешґнеторговыми правилами, Киотская конвенция требует от госуґдарств-участников такого тамоґженного администрирования, коґторое было бы не излишне обреґменительным, а максимально удобным для перевозчиков, импортеров и экспортеров без ущерґба для эффективности таможенґного контроля. Определенные неґудобства для недобросовестных лиц, конечно, не исключаются. Кроме того, у каждого государґства остается право защищать свои интересы.
- Существуют пи обґщие для присоединяґющихся стран принципы построения национальноґго таможенного законоґдательства, и как они сформулированы в конвенции?
- Собственно говоря, принциґпы эти известны, они заложены философски и в наш Таможенґный кодекс.
Первое - это выборочность таможенного контроля на осноґве анализа и управления рискаґми. Иными словами, проверять надо там и тогда, где есть риск нарушения таможенного законодательства, а не тотально всех подряд. Степень таможенного контроля должна зависеть от степени риска.
Второе - это широкое испольґзование в рамках таможенного контроля принципа проведения контроля после выпуска товаґров. То есть выпускать товары заявителя, а потом, при необхоґдимости, в течение какого-то пеґриода времени проверять, перепроверять, запрашивать дополґнительные сведения. При этом импортер не будет испытывать неудобств и излишних финансоґвых обременении, связанных с простоем транспортных средств и хранением товаров на тамоґженных терминалах. Это электґронное декларирование и, можґно даже сказать шире, испольґзование в таможенном делопроизводстве новейших информациґонных технологий, существенно его ускоряющих.
И, наконец, дифференцированґный подход непосредственно при таможенном оформлении. В частґности, внедрение самых простых правил проведения таможенного оформления для лиц, завоевавґших к себе доверие добросовестґным поведением, отсутствием наґрушений в течение определенноґго периода времени и т.д.
- Одним из участниґков таможенных отношеґний, несомненно, являетґся бизнес. Как эти отноґшения регулируются заґконодательно, и станут ли они после присоединения России к конвенции боґлее гибкими, мобильныґми и динамичными?
- Конвенцией предусматриваґется широко пропагандируемый у нас в последнее время принцип сотрудничества между бизнесом и государством. Взаимодействие, партнерские отношения между ними - один из первых стандарґтов, который в приложении к Киотской конвенции звучит так: таможенные органы обязаны усґтанавливать и поддерживать официальные отношения консультаґтивного характера с участниками внешней торговли в целях развиґтия сотрудничества и содействия их участию во внедрении наибоґлее эффективных методов рабоґты. Конвенция призывает госуґдарственные власти устанавливать таможенные правила таким обраґзом, чтобы они были рациональґными с точки зрения и государґства, и бизнеса.
Кроме данного общего правиґла конвенция буквально изобиґлует такими положениями, когґда в рамках конкретных процеґдур требуется учитывать потребґности торговли и бизнеса. Наґпример, при установлении тамоґженных складов, несмотря на право таможни предъявлять треґбования к их размещению, обуґстройству, оборудованию, конґвенция диктует в максимальной степени учитывать потребности бизнеса и торговли. То же саґмое и при установлении времеґни работы таможни, и многом другом. Учет потребностей бизнеса красной нитью проходит по всему тексту содержащихся в конвенции правил.
Генеральное приложение треґбует от государства эффективґной системы обжалования, преґдусматриваемой и в статье 10 ГАТТ, с целью как можно более быстрого и эффективного разреґшения возможных конфликтов между бизнесом и таможней.
Конвенция предусматривает обязанность таможни в целях содействия бизнесу консультировать, делать свою работу проґзрачной, оповещать о предстояґщих изменениях в таможенных правилах (чтобы бизнес готовился к ним заранее), принимать стаґбильные решения, как, наприґмер, существующие у нас предґварительные решения по классификации товаров, действующие достаточно долгое время и т.д.
- Регламентирует ли новая редакция конвенґции традиционные , внутритаможенные процеґдуры? Если да, то наґсколько лояльно в сравґнении с действующими у нас сейчас законодательґными нормами?
- В конвенции есть Специґальное приложение, представляґющее серьезный практический интерес благодаря содержащимґся в нем отдельным главам, реґгулирующим непосредственно таможенные процедуры и тамоґженные режимы и устанавливаґющим правила таможенного реґгулирования.
В отдельных главах Специальґного приложения описываются практически все стадии оформґления товаров, включая их приґбытие на таможенную территоґрию, временное хранение, транґзит, а также такие экономичесґкие таможенные режимы, как переработка, временный ввоз, свободные зоны, - все это для нас сейчас представляет достаґточно серьезный интерес. Как представляют интерес и правиґла, применяемые при перемещении товаров пассажирами, спеґциальные правила, применяемые таможней для оформления поґчтовых отправлений, а также груґзов гуманитарной помощи, слеґдующих с целью ликвидации поґследствий стихийных бедствий и катастроф. То есть документ содержит конкретные требования к построению национального заґконодательства применительно к конкретным таможенным процеґдурам и таможенным режимам.
Но здесь Киотская конвенция предоставляет стране, присоґединяющейся к ней, свободу выбора: государство может выґбрать одно или несколько спеґциальных приложений либо одну из глав Специального приложеґния. Наряду со стандартными правилами в специальных приґложениях содержатся также праґвила рекомендуемые, в отношеґнии которых допускается делать оговорки присоединяющимся гоґсударствам. Таким образом, можно выбирать то, что соотґветствует их экономическим поґтребностям и уровню развития таможенных
- Определен ли объем обязательств, которые гоґтова принять на себя Россия, присоединившись к конвенции? Какое направление предпочтительґнее для нас - сдержанное, локальное употребление конвенции или всецелая инґтеграция во всемирно приґзнанную таможенную норґмативную систему? Готоґва ли Россия ко второму варианту, и каковы ее норґмативно-правовые ресурсы накануне присоединения к Киотской конвенции?
- Сегодня ФТС России совмеґстно с Минэкономразвития Росґсии, по поручению Председателя Правительства РФ М. Фрадкова, начинают подготовительные проґцедуры с участием практически всех федеральных органов исполґнительной власти, министерств и ведомств, которых касаются поґложения конвенции. Цель этой работы - определить объем обяґзательств России, которые она могла бы взять на себя, если бы уже завтра конвенция открылась для присоединения к ней других государств, не являющихся ее учаґстниками сегодня. Трудно сказать, по какому пути пойдет Россия.
На мой взгляд, чем больше мы примем специальных прилоґжений и глав, в соответствии с которыми будет модернизироваґно российское таможенное законодательство, тем лучше будет для нас. Почему? Моя оценка по поводу наших собственных возґможностей установления таможенґных правил, адекватно отражаґющих потребности России как бурґно экономически развивающегоґся государства, которое, скорее всего, в следующем году уже будет членом Всемирной торгоґвой организации, достаточно скепґтична. Торговать мы будем уже по правилам международных станґдартов. Я глубоко сомневаюсь в том, что мы можем выдумать что-то лучше, чем то, что приґзнано на уровне международных стандартов. Кроме того, с гореґчью приходится констатировать, что опереться нам в выборе пути совершенствования законодательґства, кроме как на лучший опыт зарубежных стран, не на что.
Так случилось, что в советґские времена таможенным правом на уровне теории у нас серьезно почти никто не заниґмался. Несмотря на существоґвание в стране специализированной организации - Российґской таможенной академии, огґромного количества выдающихґся экономистов, юристов, для формирования научной школы в такой специфической области, как таможенное законодательство, 15 лет - крайне мало. Искать какие-то собственные пути можґно, если точно знать и пониґмать некий стандарт (как в идеґале должно быть) и осознанно отклоняться от него, понимая, почему он не может быть приґменим в наших условиях. Я боґюсь, что сегодня в стране нет таких сил, которые убедительно могли бы аргументировать, поґчему тот или иной стандарт для нас неприменим и почему нужґны таможенные правила того или другого свойства, вида и т.д.
Я могу привести массу приґмеров, когда даже выстраданґные, вымученные, согласованные со всеми заинтересованными круґгами в нашей стране положеґния, содержащиеся сегодня в Таґможенном кодексе, подчас не воспринимаются или воспринимаются неадекватно большинґством правоприменителей - наґчиная с таможенников и арбитґражных судов и заканчивая веґдомствами (тем же Министерґством финансов, антимонопольґной службой, реже - Министерґством экономического развития и торговли), традиционно заняґтыми определением государґственной политики в смежных отраслях.
Считается, что закон работаґет в полной мере лишь тогда, когда его воспринимают (то есть соглашаются с ним внутренне, понимают его дух) как минимум 75-80 процентов правопримениґтелей. Сегодня таможенное заґконодательство у нас изучается либо на уровне совокупности инґструкций ГТК, выпущенных за многие годы, либо его смысл уясняется по аналогии с тем же налоговым законодательством. Ничего хорошего в этом нет, доґказательством чего служит много примеров, на мой взгляд, не то что странных или ошибочных (наверное, так неуважительно говорить по отношению к судам нельзя), но отвергающих логику построения таможенных правил и потому неестественно мотивированных судебных решений.
Именно поэтому мне кажется, что если бы мы сейчас действиґтельно, в полном объеме следоґвали тем международным станґдартам и рекомендуемым правиґлам (может быть, не всем - каґкие-то из них мы еще не готовы воспринять в силу своих нациоґнальных особенностей, построеґния экономики и административґной системы), у нас была бы уверенность в определении векґтора развития таможенного закоґнодательства на ближайшие годы, а может быть, и десятилетия. Приґчем, чем больше международных стандартов и правил мы бы восґприняли, тем глубже была бы эта уверенность.
- Не окажутся ли экоґномические интересы России под угрозой в реґзультате нашего присоґединения к киотскому сообществу ?
- Сегодня курс государственґной политики Российской Федераґции направлен на снижение адмиґнистративных барьеров и давлеґния на бизнес. В таможенной сфере подобная либерализация чревата угрозой, под которой могут окаґзаться наши экономические интересы. Это связано с тем, что торґговые правила, торговые барьеры, выстроенные государством для заґщиты отечественного товаропроизґводителя либо в целях защиты других своих интересов (обороноґспособности, общественного порядґка, жизни и здоровья граждан, сохранения культурного наследия и т.д.), могут быть просто не реґализованы - в силу отсутствия у таможни реальных полномочий по предотвращению нарушений и принуждению к исполнению этих праґвил. Здесь Киотская конвенция, ряд ее положений по сравнению с нашим либеральным Таможенным кодексом подчас предоставляют таможенной службе больше праґвомочий, чем нам их предоставиґли родные депутаты.
Конституционный суд РФ в одґном из своих постановлений (точґнее - в двух его решениях) сфорґмулировал очень важный принцип, заключающийся в том, что Росґсийская Федерация с точки зреґния именно таможенного регулиґрования не должна себя ставить в менее благоприятные условия, чем у наших торговых партнеров. Соответственно, я рассматриваю и с этих позиций еще один дополґнительный аргумент в пользу необходимости для России следоґвать международным правилам в области таможенного дела.
Развитие глобализационных процессов очевидно. Понятно, что правонарушения в сфере внешґнеэкономической деятельности практически всегда носят трансґнациональный характер. Предотґвращение таких угроз, как расґпространение наркотиков, оружия, проникновение терроризма, наґконец, просто насущных для нас экономических правонарушений, связанных с уклонением от упґлаты таможенных платежей, возґможно лишь при условии более эффективного сотрудничества России с таможенными службаґми других стран. С дальнейшим развитием информационных техґнологий можно ожидать качеґственного прорыва во взаимоґдействии таможенных органов России и иностранных государств.
Крайне важным для нас был бы разговор с этими службами на одном языке : с применением одних и тех же механизмов таґможенного администрирования, с использованием одних и тех же документов, сведений, процедур, технологий таможенного контроґля. На мой взгляд, с точки зреґния и этого аспекта использоваґние международных стандартов, заложенных в конвенции, было бы очень важно для России.
Финансы, экономика, безопасность 5-6, 2005 г.